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10.03.2016

Agrarpolitik im Spannungsfeld von Markt, Marktöffnung und Perspektiven für die Landwirtschaft

(Newsletter BLW) - Die gesamte Agrarstützung beträgt heute zwischen 5,5 und 6 Milliarden Franken pro Jahr. Sie umfasst die Transferzahlungen der öffentlichen Hand an die Landwirtschaft plus die Transferzahlungen der Konsumentinnen und Konsumenten – sie müssen wegen dem Grenzschutz mehr für Produkte bezahlen als im Ausland. Währungsschwankungen und globale Preisentwicklungen sind der Grund für die Approximation. Die Transferzahlungen der Konsumentinnen und Konsumenten sind seit den Entscheiden der Uruguay-Runde des GATT 1994 gesunken. Damit hat auch das Ausmass der Marktverzerrung abgenommen. Die Differenz zwischen inländischen und ausländischen Preisen ist kleiner geworden. Im Gegenzug wurden die Direktzahlungen für die Landwirtschaft stark ausgebaut. Diese kompensierende Funktion der Direktzahlungen hat politische bzw. soziale Gründe, die durchaus nachvollziehbar sind. Direktzahlungen können aber auch umweltökonomisch begründet werden: die Landwirtschaft erbringt mit ihrer Multifunktionalität auch nicht marktfähige, stark standortgebundene Leistungen für die Gesellschaft, die damit bezahlt werden.

So betrachtet hat die Qualität der Stützung massiv zugelegt, auch wenn sie trotz der zahlreichen Reformen der vergangenen Jahre in der Summe kaum abgenommen hat. Im Reformschritt der AP 14–17 wurden die nicht marktfähigen Leistungen expliziter formuliert. So heissen die Leistungen heute Biodiversität, Kulturlandschaft und Landschaftsqualität, aber auch Versorgungssicherheit. Letztere kann in einem gewissen Sinne ebenfalls als öffentliches Gut angesehen werden, denn der internationale Markt würde die lokale Produktion ein Stück weit verdrängen, weil die Wettbewerbsfähigkeit in der Schweiz im internationalen Wettbewerb nicht genügt
.
Marktversagen ist das Stichwort, das ins Spiel kommt, wenn Güter angeboten werden sollen, die der Markt nicht oder nicht im genügenden Masse anbietet. Bei der Versorgungssicherheit ist dies eine Frage der Perspektive: In der Bundesverfassung wird stipuliert, dass die Landwirtschaft auf den Markt ausgerichtet sein soll. Haben wir Marktversagen, weil die Landwirtschaft womöglich zu stark auf den Markt ausgerichtet ist, oder haben wir Marktversagen, weil die Ausrichtung auf den Markt ungenügend ist? Sicher ist auf jeden Fall, dass eine stärkere Ausrichtung auf den Markt die Chancen erhöhen würde, im internationalen Kontext erfolgreich zu sein.

Ungeachtet der Frage, wo und weshalb wir wirklich ein Marktversagen haben, kann das gesamte Ausmass der Stützung auch der Grund sein für unsere Strukturen und die damit verbundene geringe Produktivität bei Arbeit und eingesetztem Kapital. Anders formuliert: die Landwirtschaft kann sich von der hohen Stützung nur schwer trennen, sie wird als unabdingbar angesehen und jeder Gedanke an Kürzungen oder gar Marktöffnung schürt Ängste.
Selbstverständlich ist ein Teil der Stützung notwendig für die Abgeltung von nicht marktfähigen Gütern. Aber eine Gesamtstützung von knapp 6000 Franken pro Hektare landwirtschaftlicher Nutzfläche oder etwa 45 Prozent des Gesamtumsatzes der Landwirtschaft stimmt nachdenklich. Dies umso mehr, weil sich die Bauernfamilien gleichzeitig über zu geringe Einkommen beklagen. In dieser Situation müssen sinnvolle Weiterentwicklungspfade für die Landwirtschaft und selbstverständlich für die Agrarpolitik gesucht werden. Die Landwirtschaft braucht eine Perspektive, die sie weniger abhängig von der Stützung macht. Gleichzeitig müssen die Risiken einer notwendigen Marktöffnung aus übergeordneten Gründen mit den Chancen kombiniert werden, die entstehen, wenn die Schweizer Land- und Ernährungswirtschaft mit verbesserter Wettbewerbsfähigkeit der internationalen Konkurrenz begegnet.

Bernard Lehmann, Direktor des Bundesamts für Landwirtschaft BLW

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